Le point de départ est l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme, lequel prévoit que le PLU se compose de différents documents, dont le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), qui exprime le projet politique et définit les orientations générales des différentes politiques d’aménagement (CU, art. L. 151-5) et les orientations d’aménagement et de programmation (OAP).

Bien évidemment, tous ces éléments n'ont pas la même portée.

En effet, seuls le règlement et les OAP sont directement opposables aux pétitionnaires.

L’élaboration de ces documents doit se faire en cohérence avec le PADD, de sorte que celui-ci joue un rôle déterminant lorsque le PLU est contesté.

En ce sens, le Conseil d’État a précisé que la notion de cohérence est indépendante et ne peut pas être assimilée à celle de compatibilité, ni à celle de conformité. Cela par un arrêt en date du 2 octobre 2017 (CE, 2 octobre 2017, n°398322).

Dans cet arrêt, la Cour administrative d’appel de Marseille avait annulé PLU avec deux considérations principales.

En premier lieu, la création d’un emplacement réservé n’était pas en cohérence avec l’objectif de protection du paysage fixé par le PADD.
En deuxième lieu, le classement de deux parcelles faisait l’objet d’un erreur d’appréciation.
 
En ce qui concerne l’incohérence avec l’objectif de protection du paysage, le Conseil d’État précise que la cohérence du règlement et du PADD doit s’apprécier en fonction de l’ensemble du territoire communal et par rapport à l’ensemble des orientations choisies préalablement.

Plus précisément : « Pour apprécier la cohérence […] exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durable, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme,  si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durable, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. »
 
En l’espèce, la Cour avait tenu compte exclusivement d’un objectif particulier du PADD et non pas de son ensemble. Se limiter à cette perspective est un erreur de droit :

« Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le projet d’aménagement et développement durables du plan local d’urbanisme de la commune de Sète comporte, outre une orientation générale numérotée IV tendant à  » préserver et valoriser les identités sétoises, anticiper le changement climatique, rechercher l’excellence environnementale et mieux considérer les risques naturels et les nuisances « , précisant notamment un objectif particulier de  » préservation des éléments paysagers remarquables notamment sur le Mont Saint-Clair, entité patrimoniale et emblématique de la ville et de son centre ancien « , une orientation numérotée III qui vise à  » organiser les déplacements pour limiter les nuisances et mettre en valeur la ville « , en précisant notamment l’objectif d’  » amélioration de la hiérarchisation du réseau viaire dans l’optique d’une voirie pour tous : par la poursuite des aménagements viaires structurants à vocation de diffusion des flux sur une trame viaire complétée (prolongement boulevard Grangent, …) (…) « . Pour juger que le règlement du plan local d’urbanisme n’était pas en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables de ce même plan, la cour s’est fondée sur la circonstance que la création de l’emplacement réservé n° 29, destiné à la réalisation d’une voie publique servant à relier le boulevard Grangent au chemin de la Croix de Marcenac, est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation au regard de l’objectif relatif à la protection de la perspective paysagère du Mont Saint-Clair. En exerçant ainsi son contrôle au regard d’un objectif particulier du projet d’aménagement et développement durables, sans prendre en compte l’ensemble des orientations et des objectifs de ce projet dans les conditions énoncées au point précédent, la cour a commis une erreur de droit. »


D’ailleurs, la jurisprudence Danthony est parfaitement cohérente avec cette solution (analyse avec une vision globale du document d’urbanisme).

En ce qui concerne le deuxième point, les juges d’appel s’étaient limités à une qualification incomplète des deux parcelles. En effet, l’absence de mention à un élément de continuité du paysage entache également ce deuxième point d’un erreur de droit.


« Pour juger que l’emplacement réservé n° 29 du plan local d’urbanisme devait être regardé comme ayant été créé sur des parcelles présentant le caractère de site ou paysage remarquable à protéger au sens des dispositions du premier alinéa de l’article L. 146-6 du code de l’urbanisme citées au point précédent, la cour s’est bornée à relever que ces parcelles, dont elle constatait qu’elles étaient vierges de toutes construction et boisées d’essences d’arbres ne présentant aucun intérêt particulier, étaient situées en continuité avec le Bois des Pierres Blanches dont le rapport de présentation et le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme soulignent l’importance paysagère. La cour, en relevant l’absence d’intérêt propre de ces parcelles, a ainsi nécessairement écarté le caractère remarquable de celles-ci prises isolément. En se fondant par conséquent sur leur seule continuité avec un bois présentant, selon son appréciation, un tel caractère, sans rechercher si elles constituaient avec cet espace une unité paysagère justifiant dans son ensemble cette qualification de site ou paysage remarquable à préserver, la cour a commis une erreur de droit. »

Solution logique puisque le zonage d’un terrain doit être décidé au regard de ses caractéristiques propres.