Si, aux termes de l’article L. 512-1 du code de l’environnement, le préfet apparaît comme l’ « autorité administrative de droit commun » en matière d’installations classées, l’autorité municipale détient toutefois des prérogatives non négligeables dans ce domaine.

A côté de leur traditionnel pouvoir de police générale dont l’exercice est subordonné à l’existence d’un péril imminent (voir, BOIVIN J.-P., Installations classées, Le Moniteur, 2ème éd., 2003, p. 72 et s. ; GILLIG D., Pouvoir de police spéciale du préfet en matière d’ICPE et pouvoir de police générale du maire : une frontière parfois difficile à délimiter, Environnement n° 10, 2004, comm. 94), les maires ont vu leur possibilité d’action s’accroître, à l’occasion de la cessation d’activité d’une installation classée en vertu de l’article 27 de la loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 (C. env. art. L. 512-17 et R. 512-75).

La loi n° 2004-811, 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile (art. 13) leur a également confié la responsabilité de la mise en place du plan communal de sauvegarde susceptible d’avoir un impact direct dans l’évaluation et la gestion des risques industriels.

Cette double adjonction de compétences vient conforter les interférences existantes entre les pouvoirs de police spéciale des installations classées dévolues au préfet et ceux des polices spéciales des autorités municipales relatives aux déchets (C. env., art. L. 514-3) et à l’urbanisme (voir notamment, C. urb., art. R. 111-2 et s.).

Justifié par la recherche de la rationalisation de l’exercice de ces multiples compétences (voir notamment DELHOSTE M.-F., Les polices administratives spéciales et le principe d’indépendance des législations, LGDJ 2001, Coll. Bibl. dr. public, t. 214), cette évolution aboutit à une relativisation du principe d’indépendance des législations, au bénéfice du maire (ou de la commune), qui voit ses capacités d’action renforcées en matière d’installations classées (voir notre étude, Les pouvoirs de police du maire en matière d’installations classées : quelles stratégies d’action ?, Gaz. Pal., 23-24 nov. 2005, p. 15).

Cette immixtion ainsi confortée de l’autorité municipale dans l’exercice des pouvoirs traditionnels du préfet s’accompagne en toute logique de l’exercice croissant de recours contentieux dans ce domaine.

Portés devant les juridictions administratives, ils visent à faire sanctionner les maires qui ont voulu prévenir avec excès ou insuffisance les risques de nuisances et de pollution inhérents à la création ou au fonctionnement d’une installation classée.

De récentes décisions jurisprudentielles rendues à propos de dispositions de plans locaux d’urbanisme (PLU) encadrant, voire prohibant, l’implantation d’installations, en fournissent une bonne illustration.

Cet instrument de planification des sols élaboré (ou révisé) par le conseil municipal est en effet susceptible d’être utilisé par l’autorité municipale pour « geler » un site industriel ou agricole en interdisant toute construction pour l’avenir, ce qui « condamne l’outil de l’exploitant à l’obsolescence et, à terme, à sa disparition » (BOIVIN J.-P., Installations classées, op. cit., p. 74 et p. 93 et s. ; voir aussi, BARALLE P.-J., Maîtrise de l’urbanisation autour des installations dangereuses, JurisClasseur Environnement, Fasc. 970, 2004 ; DEHARBE D., Les installations classées pour la protection de l’environnement, Litec, collection « Professionnels », 2007, p. 244 et s.).

C’est pourquoi, si le juge administratif reconnaît aux communes ou à leur regroupement compétent, la possibilité d’encadrer l’activité d’une ICPE (I.), sa jurisprudence actuelle fixe au cas par cas des limites non négligeables à l’exercice de ce pouvoir (II.).

I. La possibilité reconnue au PLU d’encadrer l’activité d’une ICPE

Compte tenu du caractère explicite de ses fondements textuels (A/.), la possibilité offerte aux communes d’encadrer l’activité d’une ICPE a été expressément affirmée par le juge administratif (B/).

A/ Des fondements textuels explicites

Des dispositions du code de l’urbanisme tendent à consacrer expressément l’opposabilité des PLU (ou POS) à l’implantation d’installations classées soumises à autorisation.

D’une part, l’article L. 123-5 du code de l’urbanisme, applicable aux PLU, prévoit que « le règlement et ses documents graphiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour (...) l’ouverture des installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan ».

D’autre part, il résulte de la combinaison des articles R. 123-26 et R. 123-31 de l’ancien code et applicables aux POS maintenus en vigueur après l’entrée en vigueur de la loi SRU du 13 décembre 2000, que l’ouverture d’une installation classée soumise à autorisation ne peut être autorisée que si elle est compatible avec les dispositions du POS.

Enfin, l’article L. 110 du code de l’urbanisme énonce plus généralement que les collectivités publiques ont l’obligation d’harmoniser leurs prévisions et leurs décisions d’utilisation du sol afin d’assurer « la sécurité et la salubrité publique ».

Pareillement, au nombre des intérêts visés à l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme (ancien art. L. 121-10), qui doivent être pris en compte par les auteurs des documents locaux d’urbanisme dans le cadre de la définition de leur politique d’aménagement, figure expressément la prévention des « risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ».

Cette reconnaissance textuelle de l’opposabilité des PLU à l’implantation d’une installation complète ainsi le dispositif de coordination entre les procédures de délivrance du permis de construire et d’enquête publique applicables aux ICPE prévues respectivement aux articles, R. 431-20 du code de l’urbanisme et L. 512-2 du code de l’environnement, L. 425-10 du code de l’urbanisme (voir également, C. urb., art. R. 424-6).

B/ Une reconnaissance jurisprudentielle acquise

Le juge administratif admet depuis longtemps qu’en dépit du principe d’indépendance des législations, un règlement d’urbanisme peut interdire ou limiter l’établissement des installations classées sur tout ou partie du territoire d’une commune (voir notamment, CE sect., 17 mars 1972, Auchier, Rec. p. 231).

Ce principe a été clairement établi par sa jurisprudence :

« les auteurs d’un plan d’occupation des sols ne sont pas liés pour déterminer l’affectation future des différentes zones qu’ils définissent par les modalités existantes d’utilisation des sols dont ils peuvent prévoir la modification dans l’intérêt de l’urbanisme.
Les auteurs d’un plan d’occupation des sols peuvent légalement classer en zone naturelle où la construction est limitée ou interdite, et où est prohibée toute implantation d’une nouvelle installation classée dans le but, dans le cadre d’un parti d’aménagement, d’exclure pour l’avenir leur développement sur le même site » (CAA Lyon, 11 juin 1996, Sarl Fayence Assainissement c/ Préfet du Var, req. n° 95LY02123. Voir aussi, CE, Sect., 18 novembre 1994, Sté Clichy Dépannage, AJDA 1995, p. 159 et comm. p. 109. Voir plus récemment les décisions citées par R. Cristini in code de l’urbanisme, Dalloz, 2008 : CAA Paris, 27 janv. 2004, Sté routière de l’Est parisien, req. n° 00PA02609 : interdiction de toute installation classée nouvelle dans un secteur en supportant déjà ; CAA Paris, 27 janv. 2004, Sté routière de l’Est parisien, req. n° 00PA01501 : légalité d’une zone NC n’autorisant que les seules installations classées nécessaires au fonctionnement des exploitations agricoles ou en constituant les dépendances et interdiction d’exploitation des carrières).

Suivant ce principe, la Cour administrative d’appel de Marseille, a estimé qu’entrait légalement dans la vocation des plans d’aménagement de zone (PAZ) - soumis au régime des PLU - de fixer, pour le territoire qu’ils couvrent, des règles qui sont opposables à l’ouverture des installations classées (CAA Marseille, réf., 17 mai 2006, SANOP, n° 06MA00755, Note X. Braud, Modifier un document d’urbanisme peut empêcher l’implantation d’une installation classée, à condition... de ne pas le dire, Dr. env., 2006, n° 141, p. 233-235 ; JCP A 2006, 1075, chron. J. Léger et J.-M. Pontier).

Corollairement à cette jurisprudence, le juge administratif considère que la légalité de l’autorisation d’exploitation d’une installation classée doit s’apprécier au regard des dispositions du POS applicables au terrain d’assiette de cette installation.

Le Conseil d’Etat a estimé en ce sens qu’une installation de décapage thermique des métaux est incompatible avec la zone NC qui n’autorise que les installations classées ne portant pas atteinte à l’intérêt agricole des lieux et ne compromettant pas le caractère de la zone (CE, 15 sept. 2004, SARL Lecouffe Darras, Environnement 2004, comm. 110, note D. Gillig ; Constr.-urb. 2004, comm. 240, note N. Rousseau ; Collectivités-Intercommunalité 2004, comm. 238, note L. Erstein ; BJDU 6/2004, p. 428, concl. D. Piveteau, obs. J.-C. B. ; AJDA 2004, p. 2471 ; Dr. env. nov. 2004, n° 123. Voir aussi, CE, 30 juin 2003, Sarl Protime, Rec. p. 1026, AJDA 2003. 1839 ; BJDU 2004. 268, concl. Lamy et obs. J.-C. B.; RD imm. 2003. 587, obs. Soler-Couteaux; RJE n°3/2004, p. 353).

On relèvera qu’un arrêt récent rendu par la Cour administrative d’appel de Paris fait de cette possibilité offerte à l’autorité municipale d’encadrer l’activité d’une ICPE, une véritable obligation (CAA Paris, 20 septembre 2007, n° 03PA02005, Mme Christine X, Note D., Gillig « PLU et risques technologiques : le juge administratif censure un PLU qui ne comporte pas de dispositions suffisantes permettant de prévenir les risques technologiques », Environnement, n° 11, nov. 2007, p. 31, comm. 204).

Dans cette affaire, le juge d’appel censure un PLU qui ne comportait pas de dispositions suffisantes permettant de prévenir les risques technologiques.

Précisément, en l’espèce, la commune avait défini en application des dispositions de l’article R. 123-18 II du code de l’urbanisme (devenu l’article R. 123-11 b), deux périmètres de protection autour du site de dépôt d’hydrocarbures. Toutefois, la taille de ces deux zones de protection n’a pas été jugée suffisante compte tenu de l’importance des risques présentés par l’activité industrielle en cause.

Ce faisant, la Cour a opéré un contrôle normal pour apprécier l’adéquation du contenu du PLU avec les risques soulevés par cette activité alors que le juge procède d’ordinaire à un contrôle limité à l’erreur manifeste d’appréciation s’agissant du classement des parcelles du territoire communal dans telle ou telle zone et des règles applicables (voir l’arrêt de principe, CE, Commune de Bouchemaine, 23 mars 1979 : Rec., p. 127. Voir également, CE, 7 janv. 2004, Nouque, Dr. adm. 2004, comm. 54, note E. G).


II. Les limitations à l’encadrement par le PLU de l’activité d’une ICPE

Afin de préserver le droit de l’exploitant à exercer son activité, le juge administratif fixe, au fil des affaires qui lui sont soumises, des limitations non négligeables à l’encadrement par le PLU de l’activité d’une ICPE (A/).

L’évitement de ce contentieux pourrait être recherché en rendant effectif l’exercice de la procédure dite du « porter à connaissance » (B/).

A/ L’étendue des limitations à l’encadrement de l’activité d’une ICPE

En raison du principe d’indépendance des législations, mais également au nom de la protection de la liberté du commerce et de l’industrie de l’exploitant, le juge veille à ce que changement d’usage provoqué par une modification ou une révision du PLU n’ait pas pour effet de contraindre l’exploitant à stopper son activité (pour un rappel explicite des droits acquis : voir, CAA Lyon 10 octobre 2000, Société Mermier, req. n° 00LY00997).

Le Conseil d’Etat a ainsi estimé dans un arrêt de Section du 30 septembre 1988, « Martres et a. », que les auteurs d’un plan d’occupation des sols ne tenaient d’aucune disposition législative, le pouvoir d’interdire les rénovations de bâtiments existants, sans réserver le cas des travaux qui ont pour seul objet leur conservation (AJDA 1989, p. 43, concl. Y. Moreau).

A propos de dispositions visant directement des installations classées, la Cour administrative d’appel de Paris dans un arrêt du 27 janvier 2004, « Sté routière de l’est parisienne » a considéré plus généralement que :

« quelle que soit l’évolution de la réglementation d’urbanisme, les installations régulièrement construites antérieurement peuvent continuer à fonctionner dans les conditions prévues par les autorisations dont elles bénéficient » (req. n° 99PA02609 et 99PA03141 ; la décision reprend in extenso la motivation d’un arrêt antérieur de la Cour administrative d’appel de Lyon ; 11 juin 1996, SARL Fayence assainissement, préc.).

Suivant cette logique, la Haute juridiction a censuré les dispositions d’un POS qui limitait à deux ans la durée d’exploitation des carrières dans une zone NA (29 avril 1998, Société Cosson c/ Ministre de l’environnement, BJDU n° 3/1998, p. 170).

Une solution contraire aurait directement heurté sa jurisprudence constante qui subordonne l’exercice des pouvoirs de police générale du maire à l’existence d’un péril imminent et ce, par le biais de mesures provisoires (cette dernière exigence figure dans des arrêts anciens : CE, 4 mars 1931, Larose, Rec. p. 244 ; CE, 9 janvier 1935, Ranque, Rec. p. 24).

Cette position repose sur des considérations pratiques rappelées par le commissaire du gouvernement Terry Olson sous l’arrêt « Houillères du Bassin de Lorraine » du 29 septembre 2003 qui applique expressément cette règle :

« [La solution inverse] se traduirait, pour certains maires, par un activisme qui ne ferait pas nécessairement progresser la cause de la sécurité et la prévention des risques technologiques. Prendre des décisions et faire des choix pertinents dans cette matière exige une compétence très pointue et une véritable expertise et, plus encore, suppose une certaine cohérence à l’échelle du département voire à l’échelle nationale. Le législateur a entendu confier cette mission fondamentale à l’État en tant que garant des intérêts supérieurs de la Nation. Ce n’est que dans le cas exceptionnel d’un péril imminent que le maire a vocation a agir de son propre chef et, en l’absence d’un tel péril, rien ne l’empêche de saisir le Préfet de tel problème qu’il aurait décelé : tout doit même l’encourager à le faire » (AJDA 2003, p. 2164, concl. T. Olson ; JCP A., 2003, 2109, note P. Billet ; Coll. Terr., 2003, n° 2333, note J. Moreau annulant CAA Nancy, 9 déc. 19999, Cne de Saint-Avold, CJEG 20000, p. 162, concl. P. Rousselle ; AJDA 2000, chr. L. Benoit, p. 221 et obs . P. Rousselle, p. 265. Voir précédemment, CE 15 janvier 1986, Société PEC-Engineering, Rec. p. 626, T. p. 425 ; AJDA 1986, p. 191, note L. Richer. Dans d’autres décisions, suivant la logique de cette jurisprudence, le Conseil d’État refuse de sanctionner l’inaction du maire à intervenir en l’absence de péril imminent, CE 14 décembre 1981, Cne de Montmorot, Rec. T. p. 639 ; CE 22 janvier 1965, Cts Alix, Rec. p. 44).

Suivant la même logique, la Cour administrative d’appel de Versailles a annulé le refus de modification d’un emplacement réservé d’un POS à un établissement scolaire au motif que l’installation classée située à proximité générait par elle-même des dangers ou inconvénients incompatibles avec l’implantation d’un tel établissement, et ce, nonobstant les prescriptions imposées par le préfet au fonctionnement de ladite installation (CAA Versailles, 8 mars 2006, n° 04VE03386, Cne Beauchamp c/ Sté 3M France - sera mentionnée au table du Lebon -, Chron. A. Beam, JCP A, n° 29, 17 Juillet 2006, 1165).

B/ La recherche d’un encadrement adéquat de l’activité d’une ICPE par le « porter à connaissance »

L’annulation d’un PLU encadrant de manière excessive - ou insuffisante, au regard de l’arrêt précité de la Cour administrative d’appel de Paris - l’exploitation d’une ICPE pourrait dans une large mesure être évitée si la procédure dite du « porter à connaissance » était mise en œuvre de manière effective par l’administration.

Cette procédure tirée de l’article L. 121-2 du code de l’urbanisme prévoit en effet que l’Etat a l’obligation de porter à la connaissance des communes ou de leurs groupements compétents les informations nécessaires à l’exercice de leurs compétences en matière d’urbanisme. L’article R. 121-1 du même code confère de manière complémentaire un caractère continu au porter à connaissance pendant la période d’élaboration des documents d’urbanisme.

Dans la pratique administrative, le « porter à connaissance » s’exerce même en l’absence de procédure d’élaboration ou de révision d’un document d’urbanisme (SCOT ou PLU) lorsque le préfet informe officiellement le maire ou le président du groupement de communes compétent des risques dont il a connaissance et qui doivent être pris en compte dans les décisions d’urbanisme.

A minima, les risques dont sont ainsi informés les autorités municipales sont ceux fournis directement par les exploitants dans leurs études de dangers.

Leur prise en compte dans le cadre de la modification ou la révision d’un PLU offre donc la possibilité à l’autorité municipale de mettre en adéquation ce document avec les risques d’une installation, sans excès, ni insuffisance.

C’est pourquoi, il convient de saluer l’adoption de la circulaire DPPR/SEI2/FA-07-0066 du 4 mai 2007 relative au porter à la connaissance « risques technologiques » et maîtrise de l’urbanisation autour des installations classées (non publiée ; disponible sur le site http://aida.ineris.fr), qui tend à renforcer la mise en œuvre de cette procédure par l’élargissement de son champ d’application et l’amélioration de son contenu.

La mise en place progressive des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) institués par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 vient compléter ce dispositif visant à rationaliser la prévention des risques industriels.

En effet, ayant pour objet de limiter les effets des accidents susceptibles de se produire dans des installations SEVESO avec servitudes (AS) et pouvant entraîner des effets sur l’environnement, ils délimitent un périmètre d’exposition aux risques dans lequel le plan de zonage réglementaire est découpé selon des zones homogènes et progressives de réglementation, assorties d’un règlement fixant les prescriptions applicables à chacune de ces zones, tant pour l’urbanisme futur que pour les habitations existantes (voir notamment, Rép. min. n° 1656, Délivrance de permis modificatifs de constructions situées dans le périmètre d’un PPRT, JO Sénat Q 3 janvier 2007, p. 20).

Placé sous la responsabilité de chaque préfet et de ses services techniques, l’avènement de cette nouvelle planification de la gestion des risques industriels montre la nécessité en ce domaine - comme dans d’autres – de réunir une forte expertise et une coordination des formes d’interventions publiques.