Plus de 5 ans après le drame de la tempête Xynthia, survenue dans la nuit du 27 au 28 février 2010 sur le littoral atlantique et plus particulièrement dans les départements de Vendée et de Charente-Maritime, un rapport d’information des sénateurs François Calvet (Les Républicains, Pyrénées Orientales) et Christian Manable (PS, Somme), rendu public le 7 juillet 2015, révèle les « lacunes de la politique de protection des populations face aux risques naturels » dont l’une des causes principales serait la complexité administrative, responsable de retards dans les travaux de protection contre les inondations. La « complexité de procédures entraîne des retards de deux à trois ans dans les travaux », selon le sénateur Bruno Retailleau

Ce rapport sénatorial fait suite à deux rapports d’information de la mission commune d’information sur les conséquences de la tempête Xynthia, constituée le 25 mars 2010 et présidée par le sénateur Bruno Retailleau. En juin 2010 est rendu un rapport d’étape, « Xynthia : les leçons d’une catastrophe » et, en juillet 2010, un rapport final « Xynthia : une culture du risque pour éviter de nouveaux drames » affirmant que le drame aurait pu être évité s’il n’y avait pas de « carences, à tous les niveaux, en termes de culture du risque et d’intégration des politiques ». En conséquence, ont été formulées 92 propositions relatives à la sécurité civile, la prévention des risques naturels, l’occupation des sols, l’urbanisme et l’indemnisation des victimes qui visent entre autre à :

- consolider la chaîne de gestion du risque « selon le triptyque prévision/prévention/protection » en mettant en œuvre la directive européenne 2007/60/CE du 23 octobre 2007 relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation ;
- diffuser de manière plus large et auprès de l’ensemble des acteurs concernés (Etat, administrations, élus et citoyens) une réelle culture du risque ;
- modifier le code de l’environnement afin d’améliorer la gestion du risque de submersion marine.

A ce titre deux propositions de loi de Bruno Retailleau (n° 172) et d’Alain Anziani (n° 173) ont été déposées en décembre 2010, adoptées par le Sénat le 3 mai 2011, transmises à l’Assemblée Nationale, et devraient s’inscrire dans le prolongement de la loi dite « Grenelle II » du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement. Cependant alors que 92 préconisations ont été formulées dans le rapport final de juillet 2010, seules 29 ont été directement traduites dans les propositions de loi qui n’ont toujours pas été examinées par l’Assemblée Nationale alors qu’elles lui ont été transmises le 4 mai 2011 et à nouveau le 2 juillet 2012.

Le rapport d’information de juillet 2015 met en évidence que la politique de prévention des inondations actuelle, centrée sur les risques de crues soudaines, « n’est que partiellement adaptée aux risques de submersion rapide et de rupture de digues, et qu’elle mérite des ajustements ». Afin d’améliorer la culture du risque, jugée défaillante, les parlementaires formulent dix recommandations ayant pour objectif de mobiliser tous les acteurs de la chaîne du risque dont les actions seraient les suivantes :

- « n° 1 : appeler les collectivités territoriales à déployer le plus rapidement possible les repères de crue ;
- n° 2 : engager une concertation entre les collectivités territoriales, l’État et les assureurs pour créer un système d’indemnisation des catastrophes naturelles plus responsabilisant pour les populations (malus ou indemnisation dégressive en cas d’absence d’efforts de prévention) ;
- n° 3 : développer la sensibilisation du public à la prévention des risques d’inondation et de submersion en expliquant aux populations exposées les comportements à adopter en cas de survenance de ces événements, avec un effort particulier auprès des jeunes publics, grâce au soutien de l’Éducation nationale ;
- n° 4 : garantir des moyens financiers et humains suffisants dans les préfectures afin d’assurer une aide technique aux collectivités territoriales en matière de prévention des risques naturels ;
- n° 5 : prévoir une information systématique du conseil municipal par le maire en début de mandat sur les risques naturels encourus par la commune ;
- n° 6 : engager d’urgence un travail de simplification associant les services de l’État et les associations d’élus afin de rendre plus lisible l’articulation des outils relatifs aux risques ;
- n° 7 : prévoir l’obligation pour les communes de réviser leurs documents d’urbanisme en cas d’approbation, de mise en application anticipée ou de modification d’un plan de prévention des risques ;
- n° 8 : sécuriser les élus locaux en assurant la présence d’effectifs suffisants dans les préfectures afin de garantir un contrôle de légalité extensif et de qualité sur les actes d’urbanisme ;
- n° 9 : désigner dans les services du parquet des substituts du procureur de la République spécialisés dans le contentieux des actes d’urbanisme, compétents en particulier en matière de construction illégale ;
- n° 10 : soutenir le déploiement sur l’ensemble du territoire du nouveau système d’alerte fondé sur le SMS « selfbroadcasting », permettant une alerte rapide de la population, même en cas de fonctionnement dégradé des réseaux ».

Les différents acteurs mobilisés (Etat, préfets, maires, services départementaux d’incendie et de secours – SDIS) ont coordonné leurs actions afin d’informer la population sur la violence de la tempête, ce qui a permis de sauver 1500 vies. Bien que les actions des secours aient été menées avec brio dès la réception de l’alerte rouge de Météo France, la force de la tempête due à une « conjonction d'événements climatiques d’une rare violence » a mis en évidence les lacunes de la politique nationale en matière de lutte contre les risques d’inondations et de submersion marine. Alors que Météo France a bien prévu et estimé les risques de la tempête en mer, de graves défaillances ont été mises en lumière quant à la prévision des risques à terre engendrant un bilan particulièrement lourd tant sur le plan humain que sur le plan matériel. En effet, les pertes liées aux dégâts causés par Xynthia pour l’économie locale (agriculture et tourisme vendéen) se chiffrent à 2,5 milliards d’euros. La conjonction des événements climatiques dont les conséquences ont été « accentuées par de graves défaillances dans l’anticipation du risque de submersion marine » a mis en évidence de graves dysfonctionnements quant à la gestion et la conscience du risque.

Concernant les défaillances dans la chaîne de gestion du risque, le rapport de la mission d’information sénatoriale de juillet 2010 est sans appel : « si la tempête était inévitable, ses conséquences aurait pu être minorées ». Ainsi, cinq domaines ont été pointés du doigt : « une prévision qui n'a pas permis d'anticiper correctement les risques à terre ; une vigilance insuffisamment opérationnelle ; une prévention incomplète du risque de submersion marine ; une occupation des sols exposant au risque d'inondation ; un entretien très inégal des digues privées et publiques ». Alors que la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la prévention des dommages a développé de nombreux outils afin de permettre « une bonne coordination des acteurs dans la prévention des risques » et « favoriser le dialogue entre les parties prenantes et faciliter l’instruction des dossiers », la mise en œuvre de ces instruments, qui auraient dû « assurer une gouvernance satisfaisante du système de prévention des risques », en situation réelle est loin d’être au point. Un des responsables de la « confusion des compétences entre les acteurs de la zone sinistrée » entrainant « des blocages ayant contribué aux effets dramatiques de la tempête » serait « l’absence d’articulation entre la législation concernant la prévention des risques (code de l’environnement) et celle relative au droit des sols (régi par le code de l’urbanisme) ». En effet, cette dualité entre les codes, créant une « pluralité excessive de documents » (PPRI, PLU, plans d’action pour la prévention des inondations – PAPI, plans communaux de sauvegarde – PCS …) constituerait un frein pour instaurer une approche globalisée des risques étant ainsi une source de confusion pour les habitants (zonages concurrents voire contradictoires). A ce titre, la recommandation n°6 vise à simplifier ces instruments juridiques afin de les rendre plus lisibles et compréhensibles et ainsi plus efficaces. « C'est un véritable maquis. Il y a de quoi se perdre, même pour les élus locaux », confirme Christian Manable. Ce n’est pas le bien-fondé de ces différents outils qui semble problématique mais l’articulation des instruments entre eux.

Selon les termes des membres de la mission sénatoriale de juillet 2010, « les risques naturels n'ont pas été ignorés, mais négligés ». Alors que la loi n°95-101 relative au renforcement de la protection de l’environnement du 2 février 1995, dite « loi Barnier » a créé les PPRI, les communes les plus touchées par Xynthia n’en n’étaient pas dotées. Ce constat est d’autant plus accablant que dès 2002, soit 7 ans après la création des PPRI, la Direction Départementale de l’Equipement (DDE) a élaboré un atlas des zones submersibles dans l’estuaire du Lay, porté à la connaissance des élus locaux et populations, qui a mis en évidence la réelle « sous-estimation du risque d’inondation » liée de manière indissociable à l’obsolescence ou même l’absence de documents d’urbanisme. La commune de la Faute-sur-Mer n’était pas dotée de PPRI approuvé alors même que le préfet en avait prescrit un dès 2001 et avait lui-même décidé d’appliquer de manière anticipée certaines dispositions suite aux difficultés rencontrées pour obtenir l’approbation du maire. La mise en place d’un PPRI relève de la compétence de l’Etat qui le détermine à la suite de différentes phases (étude, élaboration, concertations) impliquant les collectivités territoriales, les administrations concernées et la société civile. Il s’agit donc d’une procédure longue et complexe soulignant la difficulté pour les territoires d’être dotés de PPRI. Les plans communaux de sauvegarde (PCS), élaborés sous la responsabilité de chaque municipalité, permettent de recenser les moyens d’alerte, d’information et de protection de la population. Alors que leur mise en place a été rendue obligatoire par le décret d’application de la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile pour couvrir théoriquement l’ensemble des risques, qui a créé les PCS, avant le 13 septembre 2007 dans les communes dotées d’un plan de prévention des risques (PPR) et d’un plan particulier d’intervention (PPI), sur les 69 communes vendéennes devant être couvertes par un PCS, seules 20 d’entre elles l’était. Cependant, depuis 2010, les communes du littoral vendéen ont engagé l’élaboration d’un PCS. Concernant les documents de planification urbanistique (PPR, PLU, plan d’occupation des sols- POS), la plupart étaient obsolètes car ils n’avaient pas été actualisés afin de tenir compte du risque de submersion marine. François Calvet déplore « un foisonnement de documents administratifs » qui « ne sont pas forcément repris dans la planification urbaine ». Le rôle de ces documents est primordial car ils permettent de déclarer certaines zones inconstructibles dès lors qu’il existe un risque et font ainsi obstacle à la délivrance d’un permis de construire or le POS de la Faute-sur-Mer a classé zone urbanisable à court terme le secteur où ont été construits des lotissements lourdement endommagés par Xynthia. La recommandation n°7 oblige ainsi les communes à mettre à jour leurs documents d’urbanisme afin de mieux prendre en compte les risques de submersion marine. De plus, la mission sénatoriale a pointé en 2010 « un grave problème local en matière d’occupation des zones dangereuses : de nombreuses maisons ont été édifiées sans permis et parfois même sur le domaine public maritime de l’État ». La délivrance illégale d’un permis de construire en zone dangereuse s’explique par l’intervention et la mauvaise coordination des différents acteurs entre eux car leurs « missions ne sont pas clairement définies ». La lenteur des procédures afin d’obtenir la destruction de constructions illégales, due notamment à l’intervention de multiples entités, justifie la désignation de l’autorité compétente en matière de contentieux relatif aux actes d’urbanisme (recommandation n°9).

Il est nécessaire de préciser que les communes ne sont pas les seules responsables. En effet, l’article L 422-8 du code de l’urbanisme permet aux communes de confier l’instruction des demandes de permis de construire aux services préfectoraux. Depuis l’ordonnance du 8 décembre 2005, les communes peuvent bénéficier des services de la DDE pour la délivrance des permis de construire les plus litigieux (depuis 2007, seules les communes de moins de 10 000 habitants peuvent bénéficier de l’assistance des services de l’Etat). Dans le cas des communes dévastées par Xynthia, ces dernières étaient bien sous le coup de l’ordonnance de 2005 conduisant ainsi à un partage de responsabilité entre les communes et les autres services de l’Etat. Par ailleurs, les représentants de l’État n’ont que rarement déféré les autorisations d’urbanisme au juge administratif, ce qui met en lumière « un réel défaut dans la mission de contrôle de légalité des représentants de l’État ». C’est dans ce contexte là que la recommandation n°8 vise à renforcer le contrôle de légalité.

Le dispositif français d’alerte, datant de 1954, est jugé « vétuste et mal adapté aux risques d’aujourd’hui ». De plus, la mauvaise anticipation quant à la nature et l’intensité de la tempête n’a pas permis d’appréhender toute l’ampleur du risque. L’organisation de l’alerte s’est donc faite de manière improvisée et différente selon les communes. A titre d’exemple, à la Faute-sur-Mer les habitants ont reçu une information d’alerte rouge ne comportant aucune indication relative aux mesures concrètes de protection à respecter. « Certains messages se sont avérés contre-productifs voire même mortels » comme par exemple ceux qui ont conseillé aux habitants des zones les plus exposées à la tempête de se calfeutrer chez eux piégeant ainsi ceux qui n’avaient pas de d’étage/combles accessibles. Philippe Le Moing-Surzur, sous-directeur de la planification et de la gestion des crises au Ministère de l’Intérieur indique que le réseau national d’alerte (RNA) est en cours de modernisation mais la recommandation n°10 vise à renforcer le système d’alerte actuel en perfectionnant les outils de transmission de l’alerte.

La directive européenne 2007/60/CE du 23 octobre 2007 relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation, prévoyait une «une gestion globale du risque obligeant les États à concevoir, pour chaque bassin, un plan de gestion des risques d’inondation (PGRI) regroupant l’ensemble des documents de prévision, protection et prévention ». Au moment de la tempête Xynthia, cette directive n’avait pas été encore transposée en droit national alors qu’elle devait l’être au plus tard le 26 novembre 2009 ce qui témoigne d’une insuffisance de la culture du risque en France. La recommandation n°3 vise à développer la culture du risque en insistant sur trois points essentiels :

- le développement de la responsabilité individuelle de chaque citoyen dans l’élaboration d’une définition collective du niveau de risque acceptable comme le font certains de nos voisins européens : de nos jours, tout repose sur la puissance publique or il faudrait sensibiliser la population ;
- mieux informer les particuliers ;
- sortir d’une politique des risques naturels trop cloisonnée en améliorant les systèmes de prévention, de prévision, d’alerte, de vigilance, de secours, de protection, d’indemnisation.

Cette directive prévoit également l’obligation d’une évaluation préliminaire des risques d’inondation et la réalisation d’une carte des zones inondables et des risques d’inondation en cartographiant les territoires exposés, respectivement, à des phénomènes fréquents, moyens et extrêmes. Toutes ses actions poursuivent un but commun qui vise à élaborer une politique de prévention des inondations et mettre en place une coordination des actions entre les Etats membres. Cependant, la transposition de cette directive par la loi « Grenelle II » a été jugée a minima par la mission d’information commune qui voit cela comme une « occasion manquée ignorant la situation particulière du littoral et la spécificité des phénomènes de submersion marine » et cela pour plusieurs raisons :

- il n’y a eu aucune prise en compte de la spécificité de la submersion marine par rapport à l’inondation ;
- le contenu des plans de gestion des risques inondation était flou : imprécisions quant au contenu et à la gouvernance des plans.

Néanmoins, il faut souligner que l’Etat a entrepris des actions afin d’améliorer la prise en compte de la spécificité du risque de submersion marine comme en témoigne la circulaire du 27 juillet 2011 relative à la prise en compte du risque de submersion marine dans les plans de prévention des risques naturels littoraux.

Concernant les responsabilités des différents acteurs du drame de la Faute-sur-Mer, le jugement rendu le 12 décembre 2014 par le Tribunal de grande instance des Sables d’Olonne fait constat de nombreux dysfonctionnements administratifs qui ont démultiplié l’ampleur des conséquences de la tempête. Le jugement « retient principalement la responsabilité du maire et de certains membres de son équipe, jugés responsables du défaut de prévention du risque en amont, mais il souligne également de graves erreurs des services de l’État, tant dans l’instruction des permis de construire en violation des règles de sécurité qu’en matière d’alerte et de surveillance ». Le tribunal estime que « « l'État est surtout très impuissant lorsqu'il est confronté à la malveillance d'élus locaux, qui n'ont de cesse de faire obstruction à des démarches d'intérêt général absolument indispensables. L'État ne pouvait pas se substituer au maire de La Faute-sur-Mer pour remplir ses devoirs de protection à sa place, devoirs que la loi et le règlement confiaient à lui-seul ». Ainsi c’est au maire qu’il revient de mettre en place les dispositifs d’information relatifs aux risques encourus par les habitants de la Faute-sur-Mer, l’Etat n’ayant pas le pouvoir de le faire. Il faut également souligner que le maire de la Faute-sur-Mer avait tous les éléments nécessaires en sa possession afin d’informer les habitants : il s'agit d'une obligation légale prévue par l’article L.125-2 du code de l’environnement qui dispose que « dans les communes sur le territoire desquelles a été prescrit ou approuvé un plan de prévention des risques naturels prévisibles, le maire informe la population au moins une fois tous les deux ans, par des réunions publiques communales ou tout autre moyen approprié, sur les caractéristiques du ou des risques naturels connus dans la commune, les mesures de prévention et de sauvegarde possibles, les dispositions du plan, les modalités d’alerte, l’organisation des secours, les mesures prises par la commune pour gérer le risque ». Le maire de la Faute-sur-Mer avait reçu communication de toutes les informations (études, arrêtés, réunions, courriers réitérés) par le biais essentiellement des services de l’Etat, sur une période s’étalant sur 12 années étant par ce fait « indéniablement sensibilisé à la dimension du risque naturel majeur d'inondation marine affectant sa commune ». De plus, le non-respect de cette obligation biennale d’information constitue une violation d’une obligation particulière de prudence et de sécurité et est à ce titre sanctionné sur le plan pénal en vertu de l’article 223-1 du Code Pénal. Les juges ont estimé que le maire « a délibérément privé pendant plusieurs années les habitants de sa commune de leur droit à l'information sur les caractéristiques du risque naturel connu et les mesures prises par la commune pour gérer ce risque ». Le Conseil Municipal, quant à lui, n’a jamais été convoqué a un débat sur les risques naturels et c’est à cet égard que le tribunal a considéré que la première adjointe au maire, en sa qualité de présidente de la commission d’urbanisme (donc étant au fait de tous les documents attestant du risque d’inondation de sa commune), a « délibérément choisi de faire de la rétention d’information ». A ce titre, il est essentiel que tous les élus aient connaissance de toutes les informations relatives aux risques d’inondation afin d’être acteurs à part entière dans la chaîne de prévention des risques et c’est en ce sens que vont les recommandations n°5 et n°8.

Le jugement constate également que les règles relatives à l’élaboration des plans de prévention n’ont pas été respectées par l’autorité municipale, malgré les nombreux rappels des services de la préfecture. Alors que l’installation des repères de crue est obligatoire dans les zones exposées au risque d’inondation afin de « permettre la visibilité des évènements historiques et ainsi de sensibiliser le public aux niveaux atteints par les plus hautes eaux » et codifiée à l’article L.563-3 du code de l’environnement imposant au maire de procéder à l’inventaire des repères de crue existant sur le territoire communal et d’apposer, avec l’assistance si nécessaire des services de l’État, des repères correspondant aux crues historiques, aux nouvelles crues exceptionnelles ou aux submersions marines, le jugement constate pourtant « qu’aucun de ces repères n’a été installé à La Faute-sur-Mer ». La recommandation n°1 est donc justifiée par l’importance de la matérialisation visuelle de la permanence du risque.

Toutes ces recommandations ont été formulées après avoir constaté les réalités sur le terrain. La prévision, la prévention et la protection forment les trois volets de la chaine du risque et sont indissociables l’un de l’autre car complémentaires et permettent donc aux acteurs d’avoir tous les éléments en leur possession afin de mieux appréhender la gestion du risque. Tous les acteurs doivent jouer un rôle à part entière pour éviter de nouveaux drames. Cette mobilisation permettra de diffuser une « véritable culture du risque dans les territoires, pour que chacun devienne acteur de sa propre sécurité ».

Sources :

http://www.senat.fr/rap/r14-536/r14-5361.pdf
http://www.actu-environnement.com/ae/news/apres-xynthia-procedures-lourdeur-administrative-prevention-digue-rapport-senat-24918.php4