Les critiques de la gestion de l’eau par la Cour des comptes.


La publication du rapport annuel de la Cour des comptes permet de s’intéresser à la question de l’eau certes d’un point de vu essentiellement financier. Toutefois des éléments d’information et de réflexions émergent du rapport concernant la protection et la qualité de l’eau. Donc ce compte rendu sera principalement fait en considération de ces deux aspects.

Le rapport traite d’une part de l’aspect gestion de l’eau et d’autre part des agences et la politique de l’eau.


I) La gestion de l’eau

Le rapport constate que plusieurs villes dont Paris ont fait le choix de passer à la gestion directe.

Si plusieurs métropoles s’y préparent, comme Rennes et Nice, le passage à la gestion directe demeure cependant un phénomène limité. Ce nombre pourrait cependant augmenter au début de l’année 2015 du fait de la fin imposée de certains contrats (voir l’arrêt du Conseil d’État du 8 avril 2009, Commune d’Olivet, n° 271737).

Les problèmes liés à la gestion de l’eau semblent en partie s’expliquer par la question de la taille.
Les services de taille réduite, encore trop nombreux, peinent à satisfaire les exigences en matière de propreté et de qualité de l’eau, ce qui justifie la poursuite de regroupements territoriaux dans ce domaine

Les rapporteurs rappellent que la gestion directe n’est pas un mode de gestion homogène. Elle peut être assurée par des régies de types différents disposant d’un degré d’autonomie variable généralement croissant avec la taille de la collectivité, commune ou établissement intercommunal.

La régie simple, dont la création n’est plus autorisée depuis 1927, est un service communal sans pouvoir décisionnel propre ni indépendance financière. La régie à autonomie financière dispose d’un conseil d’exploitation et d’une trésorerie propre.

Il est soulevé dans ce rapport la faiblesse de la démarche de performance et l’approche évaluative dans les régies simples et dans les régies sans personnalité morale, qui forment des services de la collectivité où l’assemblée délibérante, avec le concours du conseil d’exploitation quand il existe effectivement, joue en principe un rôle majeur.

Pour les magistrats de la Cour des comptes, elle est rarement saisie des questions relatives aux budgets annexes de l’eau et de l’assainissement. Ainsi, leurs débats d’orientation budgétaire, qui ont normalement pour objet de définir des lignes directrices pluriannuelles, ignorent très souvent les questions relatives à la gestion de l’eau ou de l’assainissement collectif, ou les traitent de manière succincte.

En revanche, les régies personnalisées ou les sociétés publiques locales (SPL), entités indépendantes, sont conduites à conclure un contrat d’objectifs et de moyens avec la collectivité organisatrice du service

Pour les régies simples ou seulement dotées de l’autonomie financière, les objectifs ne peuvent être contractuellement définis, les services étant dépourvus de personnalité juridique

La mesure de la performance des services d’eau et d’assainissement (SEA) est récente. Elle a été mise en place à la suite des recommandations formulées par la Cour des comptes dans ses rapports de 1997 et 2003.
Ainsi, le décret et l’arrêté du 2 mai 2007 pris pour l’application de l’article L. 2224-5 et modifiant les annexes V et VI du code général des collectivités territoriales (CGCT) identifient des indicateurs de performance et des éléments à fournir chaque année en fonction de la taille des services. Ces indicateurs sont transmis sur la base du volontariat à l’Observatoire des services publics d’eau et d’assainissement afin d’alimenter une base de données nationale.

Les petits services gérés en régie sont les principaux absents de la base tenue par l’Observatoire des services publics de l’eau et de l’assainissement car ils peinent à renseigner les indicateurs. 45 % des services d’eau potable et 52 % des services d’assainissement collectif représentant environ 15 % de la population desservie n’ont transmis aucune donnée pour les années 2009 à 2011.

La Cour rappelle les objectifs fixés à la gestion patrimoniale. Cette dernière doit notamment contribuer à l’amélioration du taux de rendement des réseaux en diminuant le taux de perte, proche de 20 % au plan national, soit environ un milliard de m3 d’eau.

Par ailleurs le rapport cite l’objectif de 85 % de rendement (soit 15 % de perte), fixé par le décret pris pour l’application de l’article 161 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle 2 », l’élaboration par les communes et leurs groupements d’un schéma de distribution d’eau potable, assorti d’un descriptif détaillé des ouvrages, a été rendu obligatoire.

La Cour constate la différence des actions entre les collectivités richement dotées et les autres.
Si certaines collectivités parmi les plus importantes s’appuient effectivement sur des schémas et indicateurs pour fixer des objectifs à leurs régies et évaluer leur performance, certaines n’ont, le plus souvent, pas l’expertise technique suffisante en termes de moyens humains et matériels pour se doter de ces outils ou les maintenir à jour. Les taux de rendement actuels ne sont qu’un des indicateurs de performance et présentent de fortes disparités, quel que soit le mode de gestion.

Les services de moins de 1 000 habitants accusent des pertes en moyenne de 30 % alors que ce niveau n’est que de 15 % pour les services de plus de 100 000 habitants.

Elle semble voit le regroupement comme une solution à ce problème. La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales qui visait notamment à renforcer et simplifier l’intercommunalité en réduisant le nombre de syndicats de communes dont les compétences devaient être transférées à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, n’a pas eu d’effet significatif dans le domaine de l’eau et de l’assainissement.
La Cour a souligné à diverses reprises la nécessité d’une réorganisation territoriale passant par des regroupements de services. Cet objectif est largement partagé. Le comité national de l’eau a ainsi formulé, le 11 juin 2011, un vœu, toujours d’actualité, sur les territoires pertinents pour la gestion de l’eau et de l’assainissement.

Des investissements nécessaires
Le rapport constate que les besoins en investissement existent. En effet les réseaux commençant à devenir anciens avec des taux de fuites pouvant être localement très importants, les investissements ne couvrent pas les besoins de renouvellement et sont contraints par les capacités financières de la régie. Plusieurs contrôles ont ainsi montré que, pour éviter une hausse des tarifs, les dépenses d’investissement ont été reportées, jouant le rôle de variable d’ajustement, dans un contexte marqué par la diminution des ressources externes constituées de subventions d’investissement.

Les services en régies sont en général peu endettés avec un encours moyen de dette correspondant à moins de cinq ans d’autofinancement, le maintien de la capacité d’autofinancement est d’autant plus nécessaire que les besoins en investissement existent tant
pour le renouvellement des réseaux que pour les mises aux normes d’installations devant respecter les règles environnementales.

Tous les services d’eau et d’assainissement sont confrontés à un effet de ciseau entre des ventes d’eau, qui diminuent avec la consommation, et des charges d’exploitation, essentiellement des charges fixes, qui au contraire ont tendance à augmenter.

Concernant les tarifs qui nécessairement évolueront suite aux investissements nécessaires il faut rappeler l’absence de règle précise, hormis jurisprudentielle (CE, 26 juillet 1996, Association Narbonne Libertés 89, n° 130363 et 130 450, rec tables p.696) qui ne permet de différencier des tarifs qu’en certaines circonstances limitées, la loi pourrait prévoir la possibilité de maintenir des prix de l’eau différents et une période de convergence suffisamment longue pour éviter des ressauts tarifaires importants, peu compréhensibles pour l’usager, et lever ainsi un obstacle souvent allégué aux regroupements.
La cour des comptes va dans le sens du projet de loi relatif à la biodiversité (article 16 bis). Une disposition a été introduite afin d'instaurer une obligation de transmission de l'ensemble des indicateurs de performance pour les services publics les plus significatifs à l'observatoire des services publics d'eau et d'assainissement.

Le rapport s’intéresse également aux agences de l’eau.
II) Les agences et la politique de l’eau
Un problème de gouvernance
Des critiques à la lecture de rapport se font clairement ressentir elles donnent le sentiment justifié ou non d’une certaine opacité notamment en ce qui concerne la gouvernance et d’une efficacité qui peut être améliorée.
Ainsi s’agissant des contrats d’objectifs signés entre les agences et leur tutelle, s’ils constituent un outil utile pour faire converger leurs pratiques, n’ont pas d’influence réelle sur leurs choix stratégiques.

Concernant les comités de bassin, où se retrouvent les principaux acteurs publics et privés de la politique de l’eau, définissent de façon concertée les grands axes de la politique de l’eau à l’échelle du bassin hydrographique.

Conformément au code de l’environnement, chaque comité de bassin est composé de membres répartis en trois collèges : 40 % représentent les collectivités locales, 40 % les usagers et 20 % l’État. La réforme de la composition des comités de bassin, intervenue en 2014 (Décret et arrêté du 27 juin 2014) n’a que faiblement amélioré la représentativité du collège des usagers, qui se caractérise encore par une forte proportion des usagers professionnels. Ce qui sous entend des atteinte à une gestion saine des agences.

Le sous-collège des « entreprises à caractère industriel et commercial » représente plus de 40 % du collège des usagers dans les bassins Seine-Normandie, Rhin-Meuse et Rhône-
Méditerranée. En revanche, dans des bassins dans lesquels les pollutions
d’origine agricole sont fortes (Adour-Garonne, Loire-Bretagne), le sous collège « agriculture, pêche, aquaculture, batellerie et tourisme » représente plus du tiers du collège des usagers.

Pour autant il est rappelé que les membres du conseil d’administration des agences sont issus des trois collèges du comité de bassin et nommés par arrêté ministériel pour trois ans.

Le mode de désignation diffère selon le collège : les représentants des collectivités territoriales sont élus alors que ceux des usagers sont « choisis » de manière assez souple. Il ya donc deux modes d’élections qui coexistent selon les collèges il n’est rien dit dans le rapport quant aux critères des choix ce qui interpelle par rapport à l’idée d’une démocratie locale et d’éviter des influences dans les choix.


Le code de l’environnement indique qu’ils sont choisis « par et parmi les membres » du collège des usagers. Il impose seulement la présence d’au moins un représentant des professions agricoles, un représentant des professions industrielles, un représentant des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique, un représentant d'une association agréée de protection de l'environnement et un représentant d'une association nationale de consommateurs.

De ce fait, dans plusieurs conseils d’administration, les représentants des entreprises à caractère industriel et commercial restent largement majoritaires au sein du collège des usagers.

Un manque de transparence concernant la distribution des aides
Les magistrats énoncent très clairement que d’une manière générale, l’attribution des aides est insuffisamment transparente qu’elle émane du conseil d’administration, de la commission des aides ou du directeur général. Si les comptes rendus des conseils d’administration des agences figurent sur les sites internet des agences, ce n’est pas le cas de ceux des commissions des aides.

Les membres des conseils d’administration, dont une partie siège à la commission qui attribue les aides, représentent des entreprises, des collectivités ou des associations qui peuvent bénéficier de subventions, parfois très élevées, attribuées par l’agence et qui peuvent être assujetties aux redevances qu’elle perçoit. Une telle situation est de nature à faire naître des conflits d’intérêt.

L’article R. 213-38 du code de l’environnement prévoit que les membres du conseil ne peuvent pas participer à une délibération portant sur un dossier qui les concerne, soit en leur nom personnel, soit comme mandataire.

Néanmoins, il confie aux seuls intéressés la responsabilité de se déporter et ne les empêche pas de participer aux débats.
Donc il n’y pas de contrepoids ni de surveillance face à cet inquiétant phénomène.

Si plusieurs agences ont mis en place une charte de déontologie, celle-ci ne s’applique qu’à leurs salariés et non aux membres du conseil d’administration ou de la commission des aides, sauf à l’Agence Artois- Picardie.


Par ailleurs à la lecture du travail des magistrats on lit que les taux des redevances les plus bas sont fixés dans les bassins où les « pressions » exercées sur l’eau (pollutions, prélèvements, etc.) sont les plus fortes. Ce paradoxe s’observe notamment en matière de redevance pour les prélèvements destinés à l’irrigation et aux usages industriels dans les bassins Adour-Garonne et Rhône-Méditerranée.

La loi LEMA une loi imparfaite aux yeux des magistrats
La loi du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA) a rappelé qu’en application des principes de prévention et de réparation des dommages causés à l'environnement, généralement résumés par l’expression « principe pollueur-payeur ».

Depuis l’entrée en vigueur de la LEMA, la création de la redevance pour pollution diffuse a été un progrès, certes limité, tandis que d’autres redevances se sont éloignées de ce principe. En 2013, 87 % des redevances perçues par les agences étaient supportées par les usagers domestiques et assimilés, 6 % par les agriculteurs et 7 % par l’industrie et on peut donc s’interroger sur l’équité de taxation. La loi sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA), en modifiant l’assiette et le taux de certaines redevances, a constitué un recul dans l’application du principe pollueur-payeur.

A la décharge des agences de l’eau on peut observer que le principe pollueur-payeur, en lui-même, ne présuppose pas une forme d'équilibre arithmétique des contributions (mais l'internalisation des externalités négatives, l'incitativité de la fiscalité ...).


Par ailleurs il est constaté que la loi n’est pas appliquée. La loi permet de majorer le taux pour les élevages qui ont fait l’objet de condamnations au titre de la police de l’eau, cette disposition est, en pratique, dépourvue de portée du fait du faible nombre de condamnations.


Par ailleurs s’agissant de la redevance en ce qui concerne la pollution perçue entre 2007 et 2013, le montant acquitté par les éleveurs a diminué de 84 % dans les bassins Rhône-Méditerranée et Corse et de 58 % dans le bassin Loire-Bretagne. Le montant total de cette redevance, pour toutes les agences, n’était que de 3 M€ en 2013 alors que le seul coût du nettoyage des algues vertes sur le littoral est estimé au minimum à 30 M€ par an.

La redevance pour pollutions diffuses, qui est répercutée sur le prix des produits phytosanitaires, ne représente en moyenne que 5 % à 6 % du prix de vente de ces produits, ce qui réduit son caractère incitatif. Par ailleurs, les engrais azotés ne sont pas soumis à cette redevance, ce qui est paradoxal au regard des objectifs des directives cadre sur l’eau et
nitrates.

On peut rappeler que la directive européenne 91/676/CEE dite « nitrates » a pour objectif de réduire la pollution des eaux par les nitrates d’origine agricole. La contamination par les nitrates est l’un des principaux risques de non atteinte des objectifs environnementaux prévus
par la directive cadre sur l'eau (DCE).

Des redevances acquittées par l’industrie en diminution
La cour des comptes relève que les redevances acquittées par l’industrie ont diminué en moyenne de 15 % entre 2007 et 2013.

Un exemple : dans le bassin Rhin-Meuse, historiquement marqué par les pollutions industrielles, les redevances pour pollution et pour modernisation des réseaux de collecte non domestiques ont baissé de 40 % au cours de la même période du fait des nouvelles règles issues de la loi sur l’eau et les milieux aquatiques

Cette baisse s’explique selon les auteurs du rapport par la réforme de la redevance pour pollution d’origine industrielle. En effet, depuis l’entrée en vigueur de la LEMA, cette redevance est calculée sur la base des rejets dans les cours d'eau après traitement par la station d'épuration, alors qu’ils étaient auparavant évalués à la sortie du site industriel.

Ce changement a pour effet de « masquer » la pollution réelle des petits sites industriels dont une partie n’est plus assujettie à cette redevance. Par ailleurs, la LEMA a introduit une règle dont la conséquence est de lisser l’assiette annuelle de la redevance pour pollution non domestique ce qui permet à des entreprises dont l’activité est saisonnière, notamment dans le domaine vinicole, de ne plus être redevables de cette taxe.

Par ailleurs, de nombreux sites industriels qui ont l’obligation, depuis 2008, de mettre en place un suivi régulier des rejets (SRR) ne respectent pas cette obligation. Dans le bassin Rhin-Meuse, environ 44 sites qui devaient être soumis à un dispositif de SRR agréé depuis 2008 (soit la moitié des sites concernés) ne l’étaient toujours pas début 2014.

La LEMA a exonéré les prélèvements effectués dans le cadre de certaines activités économiques. Aucune étude d’impact n’a mesuré la pertinence de ces exemptions au regard des enjeux de la politique de l’eau même pour des activités très consommatrices d’eau comme l’aquaculture.

De plus, l’application de ces exonérations est difficile car la distinction
entre usages imposés et usages exemptés est délicate Par exemple, les prélèvements réalisés dans le cadre de la lutte antigel des cultures sont exonérés alors que les prélèvements destinés à l’irrigation ne le sont pas.

La Cour a analysé le coût de l’inapplication des règles relatives à l’ancienne redevance pollution domestique perçue auprès des usagers domestiques et assimilés, via les distributeurs d’eau. Au terme d’un calcul complexe, un solde annuel était dégagé et devait être notifié annuellement aux distributeurs d’eau. Or les agences de l’eau Loire-Bretagne et Seine-
Normandie, pour éviter l’augmentation du prix de l’eau, ne procédaient pas à la régularisation annuelle et ont ainsi laissé s’accumuler des soldes élevés.

La suppression de cette redevance par la LEMA a contraint les agences à apurer en une fois le dispositif. Pour les agences qui n’avaient pas respecté le rythme annuel de régularisation, les soldes de moins perçus ou de trop-perçus ont représenté des sommes importantes dont une partie se trouvait prescrite.
Au total, il en est résulté une perte financière pour ces deux agences que la Cour évalue au minimum à 7,3 M€ pour l’Agence de l’eau Loire-Bretagne et 2,3 M€ pour l’Agence de l’eau Seine-Normandie.

Une partie substantielle des sommes restant dues à ces agences n’avait toujours pas été recouvrée fin 2014.

Au cours des années suivant l’adoption de la LEMA, les agences n’ont pas appliqué les règles relatives aux intérêts de retard et majorations pour retard ou déclaration incomplète. Aujourd’hui encore, certaines agences n’infligent pas d’intérêts de retard (Rhône-Méditerranée et Corse, Loire-Bretagne, Rhin-Meuse)


Le soutien à des actions éloignées des objectifs prioritaires de la politique de l’eau

C’est le denier point où se portent les critiques de la Cour des comptes.

Certaines aides attribuées à des collectivités locales concernent des actions qui n’ont qu’un lien assez éloigné avec les priorités de la politique de l’eau. L’Agence Seine-Normandie et l’Agence Rhin-Meuse ont ainsi accordé des subventions à des collectivités locales pour l’acquisition de matériel d’entretien des espaces verts et de la voirie.

De même, les agences contribuent financièrement, dans des proportions variables, à des missions d’insertion ou d’animation destinées à l’entretien des milieux aquatiques. L’Agence de l’eau Seine-Normandie finance ainsi environ 3 500 emplois d’animation et d’insertion par an