中国不动产登记制度的变更
自1987年开始进行国有土地使用权有偿转让制的改革之后,我国的不动产事业已经有了极大的发展,但不动产的立法却相对滞后,例如至今尚未制定不动产登记法;不动产物权的法律法规虽不少,但过于分散等等。我国于2014年6月底前出台不动产统一登记条例，明确国土资源部承担不动产统一登记职责负责部门与制定统一制度，是进行不动产统一登记的两大基础。

一、法律依据

（一）、实体法律依据

土地登记的实体法律依据是指包含有土地权利规定性内容的法律、法规和规定。如《中华人民共和国宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”是关于土地登记最根本的实体法律依据。

土地是人类生产和生活的载体，任何社会经济活动都必然涉及土地利用，相应有许多法律法规都包含有关于土地权利的内容。如《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国渔业法》等，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》等。

（二）、程序法律依据

土地登记的程序法律依据是指包含有规定土地登记的程序性内容的法律、法规和规定。如《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定”。

关于我国土地登记的程序法律依据，主要有《中华人民共和国土地管理法》第十一条；《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十、六十一、六十二条；《中华人民共和国担保法》第四十二条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四、五、六、七条，以及原国家土地管理局《土地登记规则》、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》等。具体请详阅《土地权利理论与方法》一书中的有关内容。这里重点介绍一下《土地登记规则》。

《土地登记规则》是我国最重要的一部关于土地登记程序的规定，也是现行最全面、最集中规定土地登记程序的文件。1989年11月18日由原国家土地管理局颁布施行；之后经过补充和修改，于1995年12月28日重新印发，1996年2月1日起施行。全文共八章七十八条。包括总则，初始土地登记，土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记，土地登记文件资料，附则。在土地登记中，无论土地权利人申请该权利登记，还是土地登记机关注册登记、颁发证书，土地登记代理机构代理登记，都必须严格遵守《土地登记规则》，这是土地登记工作顺利进行的重要保障和依据。

二、土地登记制度现状以及改革

所谓土地登记的效力，就是指进行土地登记产生的法律后果。这也是每一个土地权利人极为关心的问题。即一块土地上的权利是否必须登记，土地登记与否对土地权利的保护有什么不同。由于我国恢复土地登记制度时间较短，特别是由于我国物权法至今没有出台，因此，按照现行法律规定，有关我国土地登记的效力问题并不十分明确。

（一）、土地登记采用的是形式主义

我国现行的法律、法规和政策性文件对有关土地登记效力的规定比较零散。如《中华人民共和国土地管理法》规定，依法改变土地的权属和用途的，应当办理土地权属变更登记手续。《中华人民共和国房地产管理法》规定，房地产转让、抵押，当事人应当办理权属登记。《中华人民共和国担保法》规定，土地使用权抵押，应当办理抵押登记，抵押合同自登记之日起生效。《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。依法改变土地用途的，必须持批准文件，自土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。《土地登记规则》第六十九条规定，土地使用者、所有者凡不按规定如期申请初始土地登记的，按照非法占地的处理办法论处；对凡不按规定如期申请变更土地登记的，除按违法占地处理外，视情节轻重报经县级以上人民政府批准，注销土地登记，注销土地证书。中共中央、国务院“关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知”规定，土地使用权转让要办理变更土地登记。不按规定办理变更土地登记的，按土地使用权非法转让处理。

综合以上现行规定可以看出，我国的土地登记采用的是形式主义的立法思想，可以归类于登记的生效要件主义、登记要件主义，进言之，我国土地登记的一般效力是土地权利变动非经登记不得生效，土地登记是土地权利变动的生效要件。

关于我国的土地登记在登记存有瑕疵等特殊问题上的效力，依据最高人民法院处理房屋所有权人在未取得其他共有人同意的情况下出卖共有房屋，并且在未提交共有人同意证明书的情况下办理登记引发纠纷的做法：在共同共有关系存续期间，部分共有人擅自处分共有财产的，一般认定无效。但第三人善意有偿取得该项财产的，应当维护第三人的合法权益；对其他共有人的损失，由擅自处分共有财产的权利人赔偿，可以看出我国的土地登记实际上引入了登记公信原则立法的解决方法，即维护登记的公信力，规定善意第三人不负返还义务，原来的土地权利人有权要求无权处分土地的转让人赔偿损失。

（二）、不动产登记制度的改革

1、中国不动产登记制度的现状

不动产登记制度是不动产物权法的最基本制度。自1987年开始进行国有土地使用权有偿转让制的改革之后,我国的不动产事业已经有了极大的发展,但不动产的立法却相对滞后,例如至今尚未制定不动产登记法;不动产物权的法律法规虽不少,但过于分散等等。

登记是不动产权属变动的生效要件；我国实行不动产的登记发证制度。不动产登记是国家专门机关将有关申请人的不动产的事项记载于不动产登记簿的行为。目前，我国不动产登记机关是“多头执政”，而且其依据的法律也不同。我国迄今尚未制定物权法,也没颁布专门的不动产登记法,有关不动产物权登记的规定主要散见于各项单行民事法律法规及一些司法解释,不动产物权登记制度尚未在中国得到系统地建立,而且现行法规中的有关制度基本上说不上完全是民法物权法意义上的制度。其存在的主要问题如下：
　　
(1) .登记的法律依据不统一。不动产物权登记,通行的做法,实质上依据一国民法典之有关规定,程序上则依据专门制定的不动产登记法。而我国不动产物权登记的法律依据主要是单行民事法律、法规,如《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》及国家土地管理局颁行的《土地登记规则》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,政出多门。 　　

(2) .登记机关不统一。根据不动产物权类型的不同,我国的不动产物权登记分为土地物权登记、房屋物权登记、矿产物权登记、水权登记、渔权登记和林权登记,相应地,我国不动产物权登记的机关也有六家之多,分别是国土管理机关、房产管理机关、矿产管理机关、水行政管理机关、渔政管理机关以及林业管理机关。登记机关不统一,损害了登记制度的基础权威。
　　
(3) .登记效力不区分不动产物权变动的原因。如前所述,世界上多数国家和地区大都根据登记原因之不同而分别赋予登记以不同的效力,而我国现行法不区别不动产物权变动的原因,而一律规定非经登记不生物权变动的效力。如1990年《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第18条规定,凡未按照本办法申请并办理房屋产权登记的,其房屋产权的取得、移转、变更和他项权利的设定,均为无效。这一规定,是与我国《继承法》的规定明显相违的。按照我国《继承法》第二条的规定,继承人从被继承人死亡时起即取得被继承人遗产房屋的所有权,而不是继承人于房管部门进行变更登记后才取得遗产房屋的所有权。又如,1987年的《城镇房屋所有权登记暂行办法》第10条规定:“新建房屋,应于竣工后三个月内申请办理所有权登记”。问题是,如果建房人在办理登记后才能新建房屋的所有权,那么在这三个月内新建房屋的所有权归谁所有,就很难作出合理的解释了。
　
(4) .绝对化的登记要件主义。对于不动产物权登记的效力,我国立法一向采纳登记要件主义,如1983年的《城市私有房屋管理条例》、1987年城乡建设环境保护部制订的《城镇房屋所有权登记暂行办法》、《土地管理法》,以及《土地管理法实施细则》等对此都作了明确规定。根据我国学者的一般看法,不动产所有权的取得、消灭和变更,非经登记,不能产生法律效力。我国司法审判实践对不动产物权特别是房屋所有权的确认原则上也以登记为准。我国现行立法也安全采纳了登记要件主义。登记要件主义立法,有利于保护原所有人的利益,并因增强登记效力而有利于强化国家对不动产的管理。但是,绝对适用此原则又难免存在不合理现象。在房屋买卖中,如果将登记要件主义绝对化,对因各种原因未登记的交易一概宣布无效,就会诸如不利于保护善意一方当事人、冲击现有财产秩序等问题。

(5) .把登记作为不动产物权移转合同生效的要件 。我国担保法第41条规定:“抵押合同自抵押登记之日起生效”。根据此条规定,不动产抵押合同必须登记才能生效。同样,我国现行行政法规和司法解释还规定房屋买卖合同须经登记方能生效,如1990年最高人民法院《关于私房买卖的一般应以产权转移登记为准的复函》规定:“签订房屋买卖协议以后,提出解除买卖协议,末办理产权转移登记手续,应认为该民事法律行为依法尚未成立。一方翻悔是允许的”。

目前，我国对不动产登记的部门有多个，如土地登记在国土部门，房屋产权登记在房产部门，草原登记在农牧部门等。而且，每个部门登记标准也不一样。如今，明确国土资源部承担不动产统一登记职责，显然改变了多头登记管理的局面，能防止部门间扯皮，提高不动产统一登记效率。我国目前的不动产登记的法律依据“政出多门”，而且，已经制定的法律、法规中虽有关于不动产登记的规范，但这些规范比较零散，而且不合理者颇多，相互之间也存在大量矛盾的情况，不能满足不动产进入市场交易的需要。（注：按照我国现行法，对不动产登记拥有职权的机关有国土管理机关、房产管理机关、矿产管理机关、水行政机关、渔政管理机关及林业管理机关，等等。我国1995年制定的《担保法》第42条明确规定的不动产登记机关就有四个！）所以，必须制定一部满足市场经济要求，逻辑严密、内容统一的适应我国国情的不动产登记法。我国不动产登记中由于部门利益之争，形成登记机关“多头执政”的局面，而且，这些登记机关都是有关不动产的行政管理部门。

不动产权属证书是证明权利人拥有不动产物权的重要文书，是在我国未来实行登记对抗主义后保证交易安全的不可或缺的重要配套制度。我国目前的不动产权属文书不统一，在种类上包括地权证、房地产权证、林权证等等多种不动产权属文书并行的情况。不动产权属证书的不统一，不方便权利人进行登记，而且加重了权利人的经济负担，式样不统一也给假冒证书提供了可乘之机，对于市场交易的安全和效率极为不利。所以，不动产物权的权属证书应当由统一的机关制作、颁发，并且具有统一的格式。这样制定的权属证书就可以改变和防止目前权属文书中的混乱局面，从而保障不动产交易顺利、安全、高效地进行。

　　2.中国统一不动产登记制度的构建

2007年3月16日，十届全国人大第五次会议通过了物权法，该法设专节规定了不动产登记制度。它在总结中国不动产登记实践经验的基础上，借鉴西方国家先进立法经验，对不动产登记的法律效力、不动产登记机构、登记程序、登记类型及登记错误的赔偿责任等重要问题作出了明确规定，确立了中国不动产登记的基本结构，为将来不动产登记法的制定，提供了整体架构和思路，标志着中国统一不动产登记制度的正式确立。

2007年颁布的《物权法》就已经明确规定：“国家对不动产实行统一登记制度”，但六年来，这项工作进展甚微，我国目前的不动产登记制度带有浓重的行政管理色彩，在制度上存在重大缺陷，并不是真正民法物权意义上的登记制度。因此，不动产统一登记的首要目的，是为了落实物权法，以保障公民的财产权利：

　　(1)确立了统一的不动产登记制度。
　　(2)明确了不动产登记的效力。
　　(3)规定了不动产登记程序。
　　(4)健全了不动产登记类型。
(5)规范了登记当事人和登记机关的赔偿责任

之前，有关规定明确，将于2014年6月底前出台不动产统一登记条例。无疑，明确国土资源部承担不动产统一登记职责负责部门与制定统一制度，是进行不动产统一登记的两大基础。



Resource: China Real Estate Assessment Network
http://www.xzbu.com/2/view-467065.htm