Les actions intentées devant le juge administratif: le recours pour exces de pourvoir (REP) et les procédures d'urgence

La contestation des actes administratifs relatifs à l'environnement peut se faire soit par le biais d'un régime général (le recours pour exces de pouvoir), soit par l'intermediaire d'un régime spécial dévéloppé dans des domaines spécifiques (installations classées, urbanisme etc). Des procedures d'urgences existent également en matière environnementale, et celles-ci représentent un moyen d'action efficace et rapide lorsqu'il s'agit de faire cesser un trouble manifestement illcite à l'environnement. En outre, les contraventions de grande voirie permettent aussi d'assurer la protection de l'environnement, par le biais des mesures de préservation du domaine public.

Cet article se consacréra néanmois à la présentation du recours pour exces de pouvoir ainsi que des mesures d'urgence en matière environnementale à l'exclusion des mesures du régime spécial qui ne font pas l'objet de cet article.

Le recours pour excès de pouvoir permet à obtenir du juge l'annulation d'un acte administratif. Ce mécanisme est en effet prévu à l'article R 421-1 du Code de justice administrative qui précise que "sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision". La décision en cause peut résulter d'une personne publique ou privée (dotée des prérogatives de puissance publique); elle peut être explicite ou implicite. D'una façon générale, le mécanisme de recours pour excès de pouvoir peut être mis en place en vue de contester l'illégalité externe de l'acte (incompétence, vice de forme), aussi bien qu'illégalité interne (violation de la loi).

Le contentieux des actes administratif en matière environnementale est un contentieux classique du REP.
Ainsi, sauf dans les hypothèses ou le Conseil d'Etat est compétent en première instance, l'action doit être portée devant le tribunal administratif du lieu de résidence du requérant. Ce dernier doit ainsi disposer de la capacité et de la qualité pour agir en justice. En effet, le titulaire de l'action en recours pour exces de pouvoir peut être une personne publique que privée, physique ou morale tant qu'elle dispose de la personnalité juridique lui permettant d'ester en justice.

L'auteur du recours pour exces de pouvoir doit également manifester un intérêt légitime pour agir en justice. Cet intérêt est apprécié par le juge à la date ou le recours est exércé et par rapport à l'objet de la demande. L'intérêt du requérant doit être personnel (CE, 15 avril, 1983, Comune de Menet), mais aussi collectif. De plus, les groupements peuvent agir devant le juge administraif sans devant justifier d'une habilitation. En outre, l'article L 142-1 du Code de l'environnement permet de considérer que toutes les associations agréées disposent automatiquement d'un intérêt d'agir en justice des lors qu'elles contestent une décision administrative ayant un rapport direct avec l'objet et les activités statutaires.

L'arrêt du Conseil d'Etat du 28 octobre 1987 Association pour la défense des sites et des paysages, indique que l'intérêt lésé du requérant doit être compatible avec l'objet social de l'association. Actuellement, dans un contexte de très forte réactivité de la part des associations de défense de l'environnement, il serait envisageable de considérér que les actions en justice tenterait de se multiplier. Toutefois, la compatibilité de l'interêt lésé du requêrent et l'objet social de l'association est souverainement et, parfois, assez strictement, analysé par le juge administratif. Il convient de rappeller dans cette optique, la décision du tribunal administratif d'Orléans, qui par son jugement du 23 avril 1991 a débouté l'Amicale des vallées et des bassins de l'Eure, ses affluents et vallées limitrophes car les supposés intérêts collectifs que l'association visait à défendre étaient geographiquement limités.

Ainsi, le tribunal annonce le fait qu'une association ne peut agir en REP pour contester la décision d'implantation d'une installation tant que les éventuelles inconvenients qui résultent de l'exploitation de ladite installation affectant une autre zone que celle se trouvant sous la protection de l'association.
En ce qui concerne les procedures d'urgence, Bernard et Durand (Le nouveau régime des autorisations d'urbanisme, Le Moniteur 2007 p 218) estimaient que "l'urgence va souvent contre l'environnement". Néanmoins, ces procédures se révélent particulièrement intéressantes en matière d'environnement. Par définition, elles supposent que dans le cadre d'une affaire, soit l'accélération de la procédure est nécessaire, soit l'adoption par le juge des mesures conservatoires est impérieuse.

Dans ce cas, les affaires de ce type doivent être portées devant le juge de référé. Trois catégories de référé présentant chacun ses spécificités et sous-divisions sont envisageables: le référé conservatoire ou le référé constat, le référé suspension, ainsi que le référé libérté.
Le référé conservatoire ou le référé constat est prévu par l'article L 521-3 du Code de justice administrative et il vise toutes les mesures prononcées par le juge du référé sur simple requête. Autrement dit, le juge de référé prend immediatement une décision qui se concrétise dans une mesure rapide uniquement sur la base des enquêtes conduites, de l'audition de témoins ou bien suite à la vérification administrative ou la communication de certains documents. Selon le décret du 22 novembre 2000, la condition d'urgence n'est plus exigée pour le déclenchement d'un référé conservatoire.

Ainsi, il suffit que la mesure démandée soit utile et n'empêche pas l'exécution d'une décision administrative.
Le référé suspension de droit comun permet de faire échec à l'exécution des décisions administratives. Mais il existe aussi des référés suspension propres à certains contentieux (en matière de passation des contrats et des marchés publics, en matière d'urbanisme et d'environnement, ou suspension sur déféré).

La suspension des décisions administrative est une hypothèse visée par le Code de justice administrative à l'article L 521-1. Cette mesure conservatoire est décidée dans l'atteinte de la décision sur un recours en annulation ou en réformation afin d'éviter que la décision qu'on conteste au principal n'a pas d'impact iréversible sur la situation de fait ou de droit du requérant.

A l'opposé du référé conservatoire, qui ne nécessite pas pour sa mise en place de la condition d'urgence, le référé suspension des décisions administratives en a besoin pour sa justification. En effet, la décision sera suspendue si son exécution potentielle " préjudicie de manière suffissament grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux droits que celui-ci entend défendre". En ce sens, en vertu de la décision du Conseil d’État, Section, du 19 janvier 2001, Conféderation nationale des radios libres, la suspension de la décision administrative se justifie alors même que ladite décision n'aurait que des répercussions financières ou qu'en cas d'annulation, ses effets pourraient être reparés par le biais d'une contribution pécuniaire. La suspension de la décision administrative s'explique aussi des lors que l'execution de la décision en cause crée dans l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.

La suspension de la décision sera ainsi admise des lors qu'il existe des doutes quant a l'acte qu'on conteste, ceci remettant ainsi en cause la présomption de légalité des actes administratifs. Toutefois, la suspension de la décision administrative n'est pas une obligation pour le juge administratif. Elle demeure à un simple stade facultatif et le juge peut choisir souverainement de ne pas l'accorder alors même que les conditions de la suspension exposées antérieurement serait remplies. Quid de la suite d'une telle suspension? L'article L 521-1 al 2 du Code de la justice administrative indique que lorsqu'une suspension est accordée, le juge doit statuer sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. Cette suspension prendra ensuite fin au plus tard lorsque le juge statue sur la requête en annulation ou en réformation de la décision.

L'article L 551-1 du Code de justice administrative traite des référés en passation de contrats et marchés publiques. Dans cette hypothèse, le président du tribunal administratif peut être saisi soit par le préfet du département, soit par toute autre personne ayant un intérêt à agir, d'un référé suspension en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence, obligations auxquelles la passation de marchés publics et les conventions de délégation de service public doivent répondre. Ainsi, le juge de référe peut décider de différer la signature juqu'au terme de la procédure et pour une durée de vingt jours. Par parallèle, opérée par l'article L 551-2, le président du tribunal administratif, dispose des mêmes prérogatives en cas des contrats afférents aux secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des telecommunications.

En matière d'urbanisme et d'environnement, selon l'article L 554-11 du Code de justice administrative qui renvoie à l'article L 122-2 du Code de l'environnement, la suspension d'un projet peut avoir lieu lors qu’aucun étude d'impact dans le cadre de la procédure d' urbanisme ou d'aménagement n'a pas eu lieu. Même hypothèse est envisageable en cas des conclusions défavorables du commissaire enquêteur. La suspension d'un projet en matière d'environnement et d'urbanisme est de plein droit et il n'est pas nécessaire d'établir une condition d'urgence, ni de doute sérieux.

En ce qui concerne la suspension sur déféré (prévue aux articles L 554-1 à L 554-9 du CJA), celle-ci est une procédure envisageable lorsque le préfet défère un acte d'une collectivité territoriale à la juridiction administrative. Cette requête peut ainsi être assortie d'une demande de suspension. Le président du tribunal administratif est tenu de faire droit à cette demande lorsqu'il y a un doute quand à la légalité de l'acte déféré. Le juge doit de ce fait, statuer dans un délai d'un mois, qui est le délais de droit commun, mais, un délai extraordinaire de 48 heures est possible, si l'acte est susceptible de se répercuter d'une façon négative sur la possibilité d'exercer une liberté publique ou individuelle.

La troisième catégorie de procédure de référé disponible en matière environnementale au justiciable est le référé-liberté. Cette procédure est prévue à l'article L 521-2 du Code de justice administrative. La condition d'urgence est requise pour la mise en œuvre de cette démarche procédurale. Ainsi, le juge de référé doit prononcer toutes les mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou par une personne privée chargée d'une mission de service public aurait, dans l'exercice de ses prérogatives, porté une atteinte grave et manifestement illégale. L'intervention du juge de référé est de plus justifiée car la violation de ladite liberté fondamentale a lieu lorsque l'autorité en cause agit au tire même de ses missions.

A l'opposé des autres référés, le juge peut ici statuer en absence d'un recours préalable car il dispose d'un bref délai pour défendre ces libertés fondamentales. Ce référé peut représenter un moyen d'action efficace entre les mains du juge de référé car il a été établi depuis longtemps le fait qu le juge administratif peut définir le champ des libertés fondamentales et des lors que lui même a consacré le droit à l'environnement.


Bibliographie:
P. GUILLOT, Droit de l'environnement, 2ème édition, Elipses, 2010
E. NAIM-GESBERT, Droit général de l'environnement, LexisNexis, 2011
M.PRIEUR, Droit de l'environnement, Précis, 5ème édition, Dalloz, 2004