L’ordinamento della polizia amministrativa stabilita dalla direttiva sembra strettamente trascritto nel diritto nazionale (I). Tuttavia, gli ordinamenti francesi e italiani non sembrano senza scogli (II).



I. Un sistema di polizia amministrativa strettamente trascritto nel diritto nazionale

L'Italia ha avuto un ruolo di primo ordine nel recepimento della direttiva europea del 2004 perché stata tra i primi tre paesi che la hanno recepito entro il termine specificato nella legislazione europea, il 30 aprile del 2007; mentre la Francia è stata condannata dalla Corte di giustizia delle Comunità europee (Corte di giustizia europea, sentenza C-330-08). L'Italia ha recepito la direttiva europea del 2004 attraverso la sesta parte del testo Unico Ambientale, del decreto legislativo n. 152 del 2006.

Innanzitutto, l'articolo 18, comma 1, della Legge n. 349 del 1986, ispirato dall’articolo 2043 del codice civile in materia di responsabilità civile, stabilisce che « Qualunque fatto doloso o colposo in violazione di disposizioni di legge o di provvedimenti adottati in base a legge che comprometta l’ambiente, ad esso arrecando danno, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, obbliga l’autore del fatto al risarcimento nei confronti della Stato ». Il risarcimento per i danni ambientali è ben riconosciuto, indipendentemente dalla violazione di altri diritti tra i quali la proprietà privata o la salute. L'ambiente diventa giuridicamente protetto in maniera indipendente. La legge del 1986 stabilisce una responsabilità per colpa specifica perchè deve essere stata violata proprio una legge sulla protezione dell'ambiente.

La dottrina ha criticato la scelta del legislatore di aver preferito una responsabilità dolosa, piuttosto che la responsabilità oggettiva, difficile da applicare in pratica. Infatti, nel caso di danno ambientale, è difficile dimostrare un nesso di causalità tra l'attività e il danno, ma è ancora più difficile per la vittima di dimostrare la colpevolezza dell’operatore, sopratutto in materia di prova, quando il danno ambientale apparisce tardivamente. La transizione verso un sistema di responsabilità soggetiva è stata un passo indietro per l'Italia, in quanto ha reso più difficile per i soggetti legittimati l'opportunità di intraprendere azioni legali contro le aziende che hanno causato lesioni all’ambiente. La decisione del Parlamento è stata presa piuttosto in un modo favorevole dell'efficienza produttiva che della protezione dell'ambiente. Quando c'era un elemento soggettivo nell’infrazione, o in presenza del rilascio di un'autorizzazione amministrativa per l'inquinamento, l'azienda non doveva riparare il danno ambientale che era quindi risarcito dallo Stato (Mr. Comporti).

La legge del 1986 è strata abrogata dal decreto n° 152 del 3 aprile del 2006 relativo al recepimento della direttiva europea del 2004, istituando un Codice dell’ambiente. Il danno ambientale è così disciplinato dall'articolo 300 del presente decreto. L'azione per il risarcimento del danno ambientale è definita all'articolo 305 del decreto legislativo del 2006. E simile alla procedura del sistema francese tra l'operatore e il prefetto. In caso di danno ambientale, l'operatore deve immediatamente informare degli aspetti pertinenti della situazione alle autorità statali competenti ai sensi dell'articolo 304 del Codice dell’ambiente che stabilisce che : « L’operatore deve far precedere gli interventi di cui al comma 1 da apposita communicazione alla comune, alla provincia, alla regione, o alla provincia autonoma nel cui territorio si prospetta l’envento lesivo, nonché al Prefetto della provincia che nelle 24 ore successive informa il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare ». L'operatore ha l'obbligo di adottare tutte le possibili misure per controllare, contenere, eliminare o gestire in altro modo la sua attività, con effetto immediato, tutt i fattori di danno al fine di prevenire o mitigare futuri danni ambientali con effetti nocivi per la salute umana o danni a servizi, ed anche sulla base di specifiche istruzioni da parte delle autorità competenti in materia di misure di prevenzione necessarie da adottare, a invece di adottare le necessarie misure di ripristino di cui all'articolo 306 del Codice Ambientale.

Il Ministero dell'Ambiente italiano può in qualsiasi momento usare la sua esperienza per la salvaguardia del patrimonio ambientale di chiedere al gestore di fornire informazioni sui danni e le misure adottate da lui subito dopo che il danno si è verificato; adottare o ordinare all’operatore di prendere tutte le misure necessarie per controllare, contenere, eliminare o gestire in altro modo, con effetto immediato, qualsiasi fattore di danno ; ordinare all'operatore di prendere le misure di riparazione necessarie e di adottare sé stesso tali misure in caso di inerzia da parte del gestore stesso.

In Francia, la procedura è simile. L'operatore deve agire preventivamente per evitare il verificarsi di danni, informare l'autorità competente, limitare l'entità del danno, e riparare il danno. Il prefetto è responsabile per l'esecuzione di suoi obblighi dall'operatore. Se non è in grado o rifiuta di agire, il prefetto può prendere da solo le misure di prevenzione e di riparazione. Emerge come "il garante e custode delle risorse naturali in questione." Al contrario, in Italia, il decreto legislativo del 2006 (articolo 299) attribuisce questa competenza al Ministero dell'Ambiente, a scapito delle autorità regionali.

Infine, le autorità locali e le associazioni di protezione ambientale hanno il diritto di agire nell'ambito di un ricorso per risarcimento del danno ambientale, in aggiunta all'azione del Ministero dell'Ambiente, che può agire sia al civile che al penale ai sensi dell’articolo 311 del Codice Ambientale. Su questo punto, la disciplina è simile a quella in ordinamento francese, in cui troviamo lo stesso interesse ad agire.

In Francia, l'attuazione della direttiva è stata attesa da tempo. Si è introdotta nella legislazione nazionale dalla Legge n° 757 del 1 agosto 2008, Grenelle I, che istituisce un sistema di risarcimento per danno ambientale in base all'operatore. E stata completata dalla legge n° 788 del 12 luglio 2010 sull’impegno nazionale per l'ambiente, denominata Grenelle II.

Se la legge francese del 1 agosto 2008 istituisce un sistema di risarcimento, secondo Marcel Sousse, questo rimedio è "fuori dei meccanismi di responsabilità", nel senso che sarebbe piuttosto un sistema di polizia amministrativa.

Così la Francia e l'Italia, in applicazione della direttiva europea del 2004 sul regime di responsabilità ambientale, hanno istituito una polizia amministrativa analoghi in materia di prevenzione e di riparazione del danno ambientale. In sostanza, le leggi di recepimento riflettono i principi enunciati dalla direttiva. Infine, si può parlare di un’ unificazione tra gli ordinamenti italiano e francese.

Vi sono tuttavia differenze tra questi due regimi (II).



II. Un’ unificazione non assoluta tra gli ordinamenti della responsabilità ambientale

Se gli ordinamenti italiano e francese sulla responsabilità ambientale sembrano simili grazie alla loro origine comunitaria, alcune differenze sono tuttavia da notare.

La legge italiana del 2006 si differenzia dal diritto francese su diversi aspetti. In primo luogo, riprende solo una parte del termine “operatore” originale, mentre la legge francese lo trascrive fedelmente come "qualsiasi persona fisica o giuridica, pubblica o privata, che eserce o controlla un'attività professionale". Tuttavia, il decreto legislativo del 2006 accoglie solo parzialmente la definizione del soggetto responsabile ai sensi della direttiva europea del 2004. L'operatore è definito come "qualsiasi persona fisica o giuridica, pubblica o privata, che esercita o controlla un'attività professionale di carattere ambientale". Aggiungendo il criterio del "carattere ambientale", il numero degli operatori che rientrano nella legge sembra limitato.

Per di più, ed è molto importante da rilevare, la disciplina della responsabilità ambientale contenuta nel decreto legislativo del 2006 impone i principi della direttiva europea mentre lei ha lasciato alla responsabilità del legislatore nazionale la scelta di stabilire le sue proprie regole, Paradossalmente, il legislatore italiano non include la selezione delle attività stabilite dalla direttiva europea. Così, Giampaolo Rossi ritiene che i criteri specifici di riparazione dei danni ambientali non sono stati adeguatamente istituiti dallo legislatore italiano. Questa situazione ha portata all'apertura di una procedura di infrazione da parte della Commissione europea al governo italiano ed alla presentazione di una domanda d'interpretazione preliminare del Tribunale di Sicilia presso la Corte di giustizia di Lussemburgo sulla compatibilità della normativa italiana con il diritto comunitario. In risposta alla procedura di infrazione, il governo italiano ha introdotto il decreto legislativo del 25 settembre 2009, n. 166, nel quale, all'articolo 5-bis, introdusce nuovi criteri per la riparazione del danno ambientale. La norma italiana è ora una copia perfetta della direttiva europea che si limita ad un sistema di polizia amministrativa. Così, ancora manca oggi in Italia un ordinamento che disciplina la responsabilità ambientale delle imprese.

In Francia, la legge Grenelle I inserisce un nuovo titolo VI nel Codice dell'ambiente, intitolato "Prevenire e riparare alcuni danni per l'ambiente" nel suo titolo I. Esso stabilisce il sistema di risarcimento dei danni ambientali sulla base all'operatore che deve farsi carico della riparazione e implementa un sistema di polizia amministrativa. Essa assimila anche il regime di doppia responsabilità istituita dalla direttiva europea.

Secondo Marcel Sousse, la riparazione del danno ambientale istituita dalla legge Grenelle I si trova fuori dei meccanismi di responsabilità come l’abbiamo detto prima. Nonostante il suo titolo, la legge del 1 agosto 2008 non ha dedicato una nuova forma di responsabilità: cercherebbe di rispondere all’inadeguatezza della responsabilità di riparare il danno ambientale e di creare una nuova forma di obbligo di riparare un danno ambientale attraverso il prisma della direttiva europea che stabilisce una riparazione a tre livelli.

Infine, nel decreto legislativo del 2006 e anche nella legge Grenelle I, "la forte presenza dello Stato nel processo di riparazione del danno ambientale, e la preferenza da parte del legislatore di un'autorità amministrativa ad un’autorità di giudicare per il risarcimento del dannon ambientale, avvicina il regime di responsabilità ambientale ad un sistema di polizia amministrativa".

Questa unificazione delle leggi francesi e italiane è, ovviamente, grazie alla loro comune origine, motivo per cui queste leggi sono "copie" del 2004 direttiva europea sulla responsabilità ambientale. Delle novità sono state sviluppate con le seguenti leggi, in particolare in Francia con la Grenelle II n° 2010-788 del 12 luglio 2010 sulla legge drll'impegno nazionale per l'ambiente. Va oltre la legge Grenelle I in quanto stabilisce un meccanismo per la responsabilità delle società controllanti per le loro controllate e rafforza l'obbligo di trasparenza in termini ambientali e sociali. Due meccanismi importantissimi in relazione alle società a responsabilità ambientali sono istituiti nel titolo sul Governo, che sono assenti nella legge italiana. Quindi, anche se il regime di polizia amministrativa non viene applicato in Francia e in Italia, dimostrando il loro fallimento, la trasposizione francese, più tardiva, è più approfondita.

Possiamo concludere dicendo che "la responsabilità ambientale deve essere allo stesso tempo anticipo, precauzione, sanzione e protezione degli ecosistemi per le generazioni future", come lo dice Hans Jonas.